NIK o wydawaniu pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie budynków wielorodzinnych

Wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy do zadań starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sprawuje on nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego w trakcie przygotowania i realizowania inwestycji. Powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego wykonują zadania w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na tym etapie występuje ostatnia możliwość skontrolowania realizacji budowy obiektu przed oddaniem go do użytku.

NIK sprawdziła realizację zadań związanych z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sześciu urzędach dużych miast oraz sześciu powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego.
Wydawanie pozwoleń na budowę przez urzędy miast

Pracownicy urzędów miast, zajmujący się wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynków wielorodzinnych, często nieprawidłowo interpretują i egzekwują przepisy Prawa budowlanego. Najważniejsze stwierdzone przez NIK nieprawidłowości dotyczyły:

• stosowania niejednolitych kryteriów oceny zamierzeń inwestycyjnych oraz różnego rozstrzygania spraw o podobnym charakterze. Nieprawidłowości takie wystąpiły w Warszawie i we Wrocławiu. W Warszawie, wydano decyzję o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową, gdy tymczasem nieruchomość ta miała być przeznaczona na wybudowanie tylko budynków wielorodzinnych. We Wrocławiu natomiast wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla projektu budowlanego, nie była zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. NIK zauważa, że takie postępowanie może rodzić podejrzenie korupcjogennej dowolności postępowania.
• naruszania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W Warszawie, w przypadku czterech na 15 zbadanych postępowań, inwestorzy nie mieli możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (przy czym w uzasadnieniu wydanych decyzji podawano informację o prawidłowym poinformowaniu stron o toczącym się postępowaniu). Z kolei w Krakowie inwestor nie został na czas powiadomiony o konieczności uzupełnienia dokumentacji, co skutkowało decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
• niewykonywania obowiązków nałożonych ustawą Prawo budowlane (co ogranicza skuteczność sprawowania nadzoru  budowlanego nad realizacją inwestycji). Urząd Miejski Wrocławia w dwóch przypadkach (z dziewięciu tego wymagających) nie ustanowił inspektora nadzoru inwestorskiego dla budowy obiektów wielorodzinnych. Przepisy nakazują ustanowienie inspektora dla budowli wyższych niż 15 m. Jego zadaniem jest sprawdzanie jakości wykonywanych robót oraz jakości  wyrobów budowlanych, a tym samym zapobieganie katastrofie budowlanej. Z kolei w Gdańsku i w Krakowie nie dochowano obowiązku bezzwłocznego przekazywania organom nadzoru budowlanego kopii ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Zdaniem NIK istotny wpływ na brak odpowiedniego przygotowania pracowników ma niewielka liczba szkoleń specjalistycznych. Przez dwa i pół roku (2013-2014 i w I półroczu 2015 r.) w Gdańsku zaledwie sześciu pracowników uczestniczyło w dwóch szkoleniach, pracownicy UM Krakowa i Urzędu m.st. Warszawy uczestniczyli w trzech szkoleniach (odpowiednio dziewięciu i 10 pracowników), natomiast we Wrocławiu w pięciu szkoleniach uczestniczyło zaledwie pięciu pracowników. W Olsztynie i Poznaniu, gdzie szkoleń było najwięcej (23 szkolenia) i uczestniczyła w nich większa liczba pracowników (odpowiednio 25 i 15 pracowników), NIK nie stwierdziła błędów przy wydawaniu pozwoleń na budowę domów wielorodzinnych.

Wydawanie pozwoleń na użytkowanie przez powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego

Powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego nie są dostatecznie przygotowane pod względem merytorycznym, organizacyjnym i kadrowym do realizacji zadań związanych z wydawaniem decyzji
o pozwoleniu na użytkowanie. Do najważniejszych stwierdzonych przez NIK nieprawidłowości należą:

• nieegzekwowanie od inwestora obowiązku dostarczenia kompletnej dokumentacji oraz nierzetelne weryfikowanie prawidłowości składanych wniosków. Zaniedbania tego typu wystąpiły łącznie w 34 przypadkach w Gdańsku, w Krakowie i w Poznaniu.
• brak rzetelnej weryfikacji jakości użytych materiałów budowlanych, szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego (obowiązek taki nakładają przepisy Prawa budowlanego). Na przykład: powiatowi inspektorzy w Gdańsku i w Krakowie, zamiast sprawdzić dokumentację, polegali na oświadczeniach kierowników budów, którzy zapewniali, że wszystkie wbudowane materiały budowlane posiadają stosowne atesty lub certyfikaty. Sytuacje takie wystąpiły w 15 z 30 zbadanych przez kontrolerów NIK spraw.
• niepodejmowanie efektywnych działań mających na celu doprowadzenie sprawy do stanu zgodnego z prawem, mimo stwierdzenia nieprawidłowości (PINB w Krakowie).
• nierzetelne monitorowanie wywiązywania się inwestorów z obowiązku wykonania określonych robót po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (PINB w Poznaniu i w Krakowie). Takie zaniedbania pozbawiają powiatowych inspektorów możliwości prawidłowego nadzorowania i kontroli procesów budowlanych.

Podobnie jak w urzędach miejskich główną przyczyną nieprawidłowości jest brak dostatecznie wykwalifikowanych kadr. Pracownicy uczestniczą zbyt rzadko w merytorycznych szkoleniach zewnętrznych (średnio w jednym do dwóch rocznie) lub w ogóle ich nie odbywają, jak miało to miejsce w przypadku PINB w Gdańsku. Problemem są także niedobory kadrowe - np. w PINB we Wrocławiu nie osiągnięto planowanej liczby zatrudnionych pracowników. Ponadto w trzech powiatowych inspektoratach (w Gdańsku, Olsztynie i w Warszawie) dostęp do wsparcia prawnego oparto na podmiotach zewnętrznych, co niesie ryzyko wystąpienia ograniczeń i trudności w bieżącym rozstrzyganiu problemów prawnych.

Wnioski

NIK zwraca uwagę, że skutki wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego wywierają istotny wpływ na ład architektoniczny i poczucie praworządności oraz bezpieczeństwa obywateli. Dodatkowo, w ocenie NIK, niewykonywanie określonych prawem obowiązków może ugruntować wśród inwestorów przekonanie o niewydolności organów nadzoru budowlanego.

Dlatego NIK rekomenduje Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa wprowadzenie rozwiązań systemowych, które wzmocnią kadrowo i merytorycznie powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego. NIK zaleciła także zmiany rozporządzenia dotyczącego wzorów wniosków, m. in. wprowadzające możliwość fakultatywnego prowadzenia przez inspektoraty ewidencji w formie elektronicznej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zadbać o podniesienie jakości nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawaniem decyzji administracyjnych przez powiatowe inspektoraty. Konieczne do tego jest wprowadzenie obowiązkowych szkoleń dla pracowników, obejmujących wydawanie decyzji w sprawie obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego. Powinien także zobowiązać powiatowych inspektorów do wprowadzenia szczegółowej procedury kontrolnej w celu poprawy kontroli wewnętrznej.

Powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego NIK zaleca, aby przestrzegali obowiązku zgłaszania do odpowiednich organów samorządu zawodowego lub organów ścigania przypadków sporządzenia przez projektantów projektów niezgodnych z przepisami prawa i normami technicznymi.